糧食安全是“國之大者”。作為農業(yè)生產與消費大國，解決好14億多人口吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。新中國成立以來，我國糧食總產量由1949年的2264億斤增加到2025年的14297.5億斤，人均糧食占有量達到500公斤，遠超國際公認的400公斤糧食安全線。這背后，是國家對農業(yè)發(fā)展的持續(xù)投入和政策支持，是農民的辛勤耕耘，共同鑄就了我國糧食安全的堅實基石，更為應對復雜嚴峻國際形勢、推動經濟持續(xù)回升向好提供了有力支撐。
一、我國糧食安全面臨的現實約束與挑戰(zhàn)
保障糧食安全是一項長期而艱巨的任務。當前中國糧食安全面臨多方面的結構性挑戰(zhàn)，既存在短期市場供需矛盾，又涉及長期可持續(xù)發(fā)展問題。從宏觀層面看，盡管我國糧食產量實現豐收，但庫存積壓與糧價下行壓力并存，反映出生產與消費的結構性失衡。一方面，部分主糧品種因政策托市收購形成庫存高企；另一方面，國際低價糧食沖擊國內市場，導致農民種糧收益下降，影響生產積極性。
與此同時，資源環(huán)境約束日益趨緊，全國耕地質量平均等級僅為4.76等，約22%的耕地處于低等水平，土壤酸化、重金屬污染等問題突出，黃淮海等主產區(qū)地下水超采嚴重，華北平原部分地區(qū)地下水位年均下降達1米。2025年夏季黃淮、江淮等地遭遇嚴重干旱，秋季部分地區(qū)遭遇連陰雨天氣，更凸顯了氣候變化對農業(yè)生產的威脅。在對外依存方面，大豆、玉米等品種進口依賴度仍較高，甜菜種子等種源95%依賴進口，產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)存在“卡脖子”風險。
這些挑戰(zhàn)相互交織，我們需要進一步認識并妥善處理“六個關系”，包括主糧和輔糧的關系、數量和質量的關系、立足國內與適度進口的關系、產量和產能的關系、全國總量和區(qū)域布局的關系、糧食增產和農民增收的關系。既要通過高標準農田建設、黑土地保護等工程提升產能，又需深化農業(yè)供給側結構性改革，優(yōu)化糧食收儲制度，加強種業(yè)科技創(chuàng)新，實現糧食產業(yè)的綠色轉型和高質量發(fā)展，更好守護“大國糧倉”。
二、妥善處理好“六個關系”
一是統(tǒng)籌處理好主糧和輔糧的關系，確保實現品種更豐富的糧食安全。隨著生活水平的提高，人們對保障糧食安全的認識，已經不再局限于主糧，對菜、肉、蛋、奶、油等輔糧的需求也越來越高。據2024年數據，現在中國人平均一年消費380公斤蔬菜、62公斤肉、23公斤雞蛋、27公斤食用油。要保障主糧和輔糧需求，需要更豐富的糧食供應體系。應當針對糧食消費需求變化的新趨勢新特點，穩(wěn)步推進更加適配消費需求的農業(yè)結構調整，在確?！翱诩Z絕對安全”基礎上，以“穩(wěn)糧、擴飼、保油”為重點優(yōu)化生產結構，統(tǒng)籌糧經飼種植面積和區(qū)域布局，重點提升玉米、大豆等飼料糧生產能力，切實增強糧食安全綜合保障能力。
二是統(tǒng)籌處理好數量和質量的關系，確保實現更高品質的糧食安全。當前我國糧食供給是有保障的，稻谷、小麥兩大口糧供應充裕，菜肉蛋奶等供應也十分充足。特別是近幾年，糧食市場的問題更多體現為供給過剩、價格下行?？傮w看，糧食品質和綠色、有機的農副產品供應保障能力仍需繼續(xù)提升。據市場機構測算，有綠色認證的糧食、蔬菜、肉、蛋、奶等價格比普通的要貴50%～300%。以稻谷為例，我國五常大米品質優(yōu)良，但生產區(qū)域只覆蓋五常和吉林北部很小的區(qū)域，年產量只有100萬噸左右。新形勢下保障糧食安全，必須在保障數量安全的基礎上，更加突出優(yōu)質導向，切實增加綠色優(yōu)質品種供給。
三是統(tǒng)籌處理好立足國內與適度進口的關系，確保實現更有國際競爭力的糧食安全。當前的國際環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，保障糧食安全的重要性更為凸顯。一方面，要立足國內。應綜合考慮發(fā)展國內生產、保障農民收益等需要，確定必保的基本產能和基本面積。另一方面，要適度進口。應確定正常年景下不同品種的適度進口量，綜合運用關稅、關稅配額、技術性措施、國營貿易等手段加強對進口的調控，積極參與國際糧食貿易規(guī)則標準的制修訂，拓展糧食進口來源。
四是統(tǒng)籌處理好產量和產能的關系，確保實現更可持續(xù)的糧食安全。糧食產能代表著生產潛力，糧食產量則是年度的實際產出。我國的基本農情是人多、地少、水缺，需要依靠占世界9%的耕地和6%的淡水資源養(yǎng)活世界約20%的人口。近年來我國糧食連年增產，耕地、水資源等消耗已處于高限。因此，長遠產能和年度產量之間需要有調節(jié)空間，一方面可作為資源環(huán)境休養(yǎng)生息的緩沖區(qū)，另一方面也可以保持供需緊平衡的狀態(tài)。新形勢下保障糧食安全，應在保證年度產量不低于一定數量的前提下，更加注重依靠科技集成創(chuàng)新，著力提高糧食單產水平，推進長遠產能提升。這就需要從耕地、水利、種子、農機、化肥農藥、耕作技術等著手，加強各要素銜接配合和技術集成創(chuàng)新，走基礎設施完善、科技支撐有力、集約節(jié)約綠色的增糧之路。
五是統(tǒng)籌處理好全國總量和區(qū)域布局的關系，確保實現供應更加均衡的糧食安全。近年來，我國糧食生產逐漸向東北、黃淮海和長江中下游等主產區(qū)集中。這與水土光熱等資源布局不匹配，北方地區(qū)耕地畝均水資源約為南方地區(qū)1/8，卻支撐著全國58%的耕地灌溉面積和糧食產量，而糧食主產區(qū)災害發(fā)生頻率在增大、致災程度在提高。監(jiān)測顯示，北方地區(qū)正在經歷以暖濕化為主要特征的氣候變化，西北地區(qū)氣溫呈快速升高趨勢，降水量總體呈增加趨勢，東北地區(qū)無霜期延長，初霜凍日期呈逐年推遲趨勢。這種氣候變化趨勢在拓展農業(yè)生產地理邊界的同時，也帶來旱澇等極端天氣事件多發(fā)強度增大、農作物病蟲害加重等新問題，會相應放大區(qū)域間和年度間農業(yè)生產的波動性。一旦糧食主產區(qū)集中發(fā)生大的自然災害，將給全國糧食生產造成嚴重威脅。新形勢下保障糧食安全，要統(tǒng)籌考慮水土資源條件，有效銜接國家水網規(guī)劃、高標準農田建設等相關規(guī)劃，科學有序推進水源工程建設，實現糧食生產與水資源承載能力相適應。同時，要適應災害形勢發(fā)生新變化，抓緊把防災減災建設重點優(yōu)先向糧食主產區(qū)集中。
六是統(tǒng)籌處理好糧食增產和農民增收的關系，確保實現農民收益更有保障的糧食安全。保障國家糧食安全，必須讓農民種糧有錢賺、讓主產區(qū)抓糧得實惠。近年來，受生產成本剛性上漲、糧價上漲受限等因素影響，農民種糧收益持續(xù)下滑。糧食主產區(qū)貢獻了全國75%以上的糧食產量、90%左右的糧食調出量，是保障糧食安全的“壓艙石”。但種糧對地方財政貢獻有限，產糧大縣往往財力薄弱、發(fā)展滯后。新形勢下保障國家糧食安全，綜合運用價格支持、政策獎補、金融信貸、保險保障等方式，加快健全種糧農民收益保障機制，加大對主產區(qū)的利益補償支持力度，不讓種糧農民吃虧、不讓產糧大縣利益受損。
三、政策建議
一是切實增強糧食安全綜合保障能力。按照“鞏固提升口糧、主攻玉米大豆、兼顧薯類雜糧”的思路，水稻、小麥重在提升品質、優(yōu)化結構，玉米重在集成配套、主攻單產，大豆重在多措并舉、挖掘潛力，因地制宜發(fā)展馬鈴薯、雜糧雜豆等品種，根據市場需求優(yōu)產穩(wěn)供。鼓勵各地因地制宜開發(fā)利用優(yōu)勢資源，加快構建多元化食物供給體系。
二是開拓糧食品質提升新空間。強化以種業(yè)為重點的農業(yè)科技創(chuàng)新，深入實施種業(yè)振興行動，加強種質資源保護利用，推進種質資源交流共享，實施育種聯(lián)合攻關，選育高油高產大豆、耐鹽堿作物等品種，加強現代化育制種基地建設，健全重大品種支撐推廣體系和種源應急保障體系，助推糧食產業(yè)高質量發(fā)展。
三是進一步深化農業(yè)對外合作。提高糧食和重要農產品調控能力，增強國內國際兩個市場兩種資源聯(lián)動效應。完善農產品貿易與生產協(xié)調機制，健全農產品產業(yè)損害預警體系，嚴厲打擊農產品走私等違法行為。實施農業(yè)服務貿易促進行動，鼓勵國內優(yōu)勢農產品參與國際競爭，推動農產品外貿轉型升級。深化“一帶一路”農業(yè)合作，推進糧食進口來源地多元化。
四是扎實推進新一輪千億斤糧食產能提升行動。落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，加大高標準農田建設投入力度，提高建設標準和質量，完善建設驗收管護機制，逐步把具備條件的永久基本農田建成高標準農田。健全耕地輪作休耕制度，深入實施耕地有機質提升行動，加強黑土地保護利用和退化耕地治理。強化種業(yè)創(chuàng)新和優(yōu)良品種選育推廣，集成配套推廣重大增產技術。大力實施糧食單產提升行動，聚焦玉米、水稻、小麥、大豆、油菜五大作物，進一步推動良田良種良機良法綜合集成，充分發(fā)揮各項技術的乘數效應。
五是切實提高糧食主產區(qū)防災減災能力。加強農業(yè)防災減災能力建設，強化氣象為農服務，加強災害風險監(jiān)測預警預報，建好用好區(qū)域農業(yè)社會化服務中心等力量。加強中小河流治理和大中型灌區(qū)建設改造，推進農田水利設施建設和溝渠整治，加強平原澇區(qū)治理，最大程度減輕災害損失。
六是持續(xù)健全糧食生產支持政策體系。完善價格、補貼、保險等政策，落實好稻谷、小麥最低收購價政策，完善玉米大豆生產者補貼、稻谷補貼政策，穩(wěn)定耕地地力保護補貼政策。創(chuàng)新糧食經營增效方式，有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，鼓勵各地積極探索糧食規(guī)模適度種植，健全便捷高效的農業(yè)社會化服務體系，發(fā)展多種形式農業(yè)適度規(guī)模經營。健全糧食主產區(qū)獎補激勵制度，加快啟動實施中央統(tǒng)籌下的糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償，加大對產糧大縣支持。落實降低產糧大縣農業(yè)保險縣級保費補貼承擔比例，妥善解決部分地區(qū)縣級配套難兌現等問題，規(guī)范農業(yè)保險市場，推動真保實賠讓農民受益。
責任編輯：經濟研究處
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