糧食安全是“國之大者”。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與消費(fèi)大國，解決好14億多人口吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。新中國成立以來，我國糧食總產(chǎn)量由1949年的2264億斤增加到2025年的14297.5億斤，人均糧食占有量達(dá)到500公斤，遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的400公斤糧食安全線。這背后，是國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)投入和政策支持，是農(nóng)民的辛勤耕耘，共同鑄就了我國糧食安全的堅(jiān)實(shí)基石，更為應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻國際形勢、推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好提供了有力支撐。
一、我國糧食安全面臨的現(xiàn)實(shí)約束與挑戰(zhàn)
保障糧食安全是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。當(dāng)前中國糧食安全面臨多方面的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，既存在短期市場供需矛盾，又涉及長期可持續(xù)發(fā)展問題。從宏觀層面看，盡管我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)豐收，但庫存積壓與糧價(jià)下行壓力并存，反映出生產(chǎn)與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性失衡。一方面，部分主糧品種因政策托市收購形成庫存高企；另一方面，國際低價(jià)糧食沖擊國內(nèi)市場，導(dǎo)致農(nóng)民種糧收益下降，影響生產(chǎn)積極性。
與此同時(shí)，資源環(huán)境約束日益趨緊，全國耕地質(zhì)量平均等級僅為4.76等，約22%的耕地處于低等水平，土壤酸化、重金屬污染等問題突出，黃淮海等主產(chǎn)區(qū)地下水超采嚴(yán)重，華北平原部分地區(qū)地下水位年均下降達(dá)1米。2025年夏季黃淮、江淮等地遭遇嚴(yán)重干旱，秋季部分地區(qū)遭遇連陰雨天氣，更凸顯了氣候變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的威脅。在對外依存方面，大豆、玉米等品種進(jìn)口依賴度仍較高，甜菜種子等種源95%依賴進(jìn)口，產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)。
這些挑戰(zhàn)相互交織，我們需要進(jìn)一步認(rèn)識并妥善處理“六個關(guān)系”，包括主糧和輔糧的關(guān)系、數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系、立足國內(nèi)與適度進(jìn)口的關(guān)系、產(chǎn)量和產(chǎn)能的關(guān)系、全國總量和區(qū)域布局的關(guān)系、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的關(guān)系。既要通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、黑土地保護(hù)等工程提升產(chǎn)能，又需深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化糧食收儲制度，加強(qiáng)種業(yè)科技創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，更好守護(hù)“大國糧倉”。
二、妥善處理好“六個關(guān)系”
一是統(tǒng)籌處理好主糧和輔糧的關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)品種更豐富的糧食安全。隨著生活水平的提高，人們對保障糧食安全的認(rèn)識，已經(jīng)不再局限于主糧，對菜、肉、蛋、奶、油等輔糧的需求也越來越高。據(jù)2024年數(shù)據(jù)，現(xiàn)在中國人平均一年消費(fèi)380公斤蔬菜、62公斤肉、23公斤雞蛋、27公斤食用油。要保障主糧和輔糧需求，需要更豐富的糧食供應(yīng)體系。應(yīng)當(dāng)針對糧食消費(fèi)需求變化的新趨勢新特點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)更加適配消費(fèi)需求的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在確保“口糧絕對安全”基礎(chǔ)上，以“穩(wěn)糧、擴(kuò)飼、保油”為重點(diǎn)優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌糧經(jīng)飼種植面積和區(qū)域布局，重點(diǎn)提升玉米、大豆等飼料糧生產(chǎn)能力，切實(shí)增強(qiáng)糧食安全綜合保障能力。
二是統(tǒng)籌處理好數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)更高品質(zhì)的糧食安全。當(dāng)前我國糧食供給是有保障的，稻谷、小麥兩大口糧供應(yīng)充裕，菜肉蛋奶等供應(yīng)也十分充足。特別是近幾年，糧食市場的問題更多體現(xiàn)為供給過剩、價(jià)格下行?？傮w看，糧食品質(zhì)和綠色、有機(jī)的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)保障能力仍需繼續(xù)提升。據(jù)市場機(jī)構(gòu)測算，有綠色認(rèn)證的糧食、蔬菜、肉、蛋、奶等價(jià)格比普通的要貴50%～300%。以稻谷為例，我國五常大米品質(zhì)優(yōu)良，但生產(chǎn)區(qū)域只覆蓋五常和吉林北部很小的區(qū)域，年產(chǎn)量只有100萬噸左右。新形勢下保障糧食安全，必須在保障數(shù)量安全的基礎(chǔ)上，更加突出優(yōu)質(zhì)導(dǎo)向，切實(shí)增加綠色優(yōu)質(zhì)品種供給。
三是統(tǒng)籌處理好立足國內(nèi)與適度進(jìn)口的關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)更有國際競爭力的糧食安全。當(dāng)前的國際環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，保障糧食安全的重要性更為凸顯。一方面，要立足國內(nèi)。應(yīng)綜合考慮發(fā)展國內(nèi)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收益等需要，確定必保的基本產(chǎn)能和基本面積。另一方面，要適度進(jìn)口。應(yīng)確定正常年景下不同品種的適度進(jìn)口量，綜合運(yùn)用關(guān)稅、關(guān)稅配額、技術(shù)性措施、國營貿(mào)易等手段加強(qiáng)對進(jìn)口的調(diào)控，積極參與國際糧食貿(mào)易規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，拓展糧食進(jìn)口來源。
四是統(tǒng)籌處理好產(chǎn)量和產(chǎn)能的關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)的糧食安全。糧食產(chǎn)能代表著生產(chǎn)潛力，糧食產(chǎn)量則是年度的實(shí)際產(chǎn)出。我國的基本農(nóng)情是人多、地少、水缺，需要依靠占世界9%的耕地和6%的淡水資源養(yǎng)活世界約20%的人口。近年來我國糧食連年增產(chǎn)，耕地、水資源等消耗已處于高限。因此，長遠(yuǎn)產(chǎn)能和年度產(chǎn)量之間需要有調(diào)節(jié)空間，一方面可作為資源環(huán)境休養(yǎng)生息的緩沖區(qū)，另一方面也可以保持供需緊平衡的狀態(tài)。新形勢下保障糧食安全，應(yīng)在保證年度產(chǎn)量不低于一定數(shù)量的前提下，更加注重依靠科技集成創(chuàng)新，著力提高糧食單產(chǎn)水平，推進(jìn)長遠(yuǎn)產(chǎn)能提升。這就需要從耕地、水利、種子、農(nóng)機(jī)、化肥農(nóng)藥、耕作技術(shù)等著手，加強(qiáng)各要素銜接配合和技術(shù)集成創(chuàng)新，走基礎(chǔ)設(shè)施完善、科技支撐有力、集約節(jié)約綠色的增糧之路。
五是統(tǒng)籌處理好全國總量和區(qū)域布局的關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)供應(yīng)更加均衡的糧食安全。近年來，我國糧食生產(chǎn)逐漸向東北、黃淮海和長江中下游等主產(chǎn)區(qū)集中。這與水土光熱等資源布局不匹配，北方地區(qū)耕地畝均水資源約為南方地區(qū)1/8，卻支撐著全國58%的耕地灌溉面積和糧食產(chǎn)量，而糧食主產(chǎn)區(qū)災(zāi)害發(fā)生頻率在增大、致災(zāi)程度在提高。監(jiān)測顯示，北方地區(qū)正在經(jīng)歷以暖濕化為主要特征的氣候變化，西北地區(qū)氣溫呈快速升高趨勢，降水量總體呈增加趨勢，東北地區(qū)無霜期延長，初霜凍日期呈逐年推遲趨勢。這種氣候變化趨勢在拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地理邊界的同時(shí)，也帶來旱澇等極端天氣事件多發(fā)強(qiáng)度增大、農(nóng)作物病蟲害加重等新問題，會相應(yīng)放大區(qū)域間和年度間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動性。一旦糧食主產(chǎn)區(qū)集中發(fā)生大的自然災(zāi)害，將給全國糧食生產(chǎn)造成嚴(yán)重威脅。新形勢下保障糧食安全，要統(tǒng)籌考慮水土資源條件，有效銜接國家水網(wǎng)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，科學(xué)有序推進(jìn)水源工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)與水資源承載能力相適應(yīng)。同時(shí)，要適應(yīng)災(zāi)害形勢發(fā)生新變化，抓緊把防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)重點(diǎn)優(yōu)先向糧食主產(chǎn)區(qū)集中。
六是統(tǒng)籌處理好糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收益更有保障的糧食安全。保障國家糧食安全，必須讓農(nóng)民種糧有錢賺、讓主產(chǎn)區(qū)抓糧得實(shí)惠。近年來，受生產(chǎn)成本剛性上漲、糧價(jià)上漲受限等因素影響，農(nóng)民種糧收益持續(xù)下滑。糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)了全國75%以上的糧食產(chǎn)量、90%左右的糧食調(diào)出量，是保障糧食安全的“壓艙石”。但種糧對地方財(cái)政貢獻(xiàn)有限，產(chǎn)糧大縣往往財(cái)力薄弱、發(fā)展滯后。新形勢下保障國家糧食安全，綜合運(yùn)用價(jià)格支持、政策獎補(bǔ)、金融信貸、保險(xiǎn)保障等方式，加快健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，加大對主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償支持力度，不讓種糧農(nóng)民吃虧、不讓產(chǎn)糧大縣利益受損。
三、政策建議
一是切實(shí)增強(qiáng)糧食安全綜合保障能力。按照“鞏固提升口糧、主攻玉米大豆、兼顧薯類雜糧”的思路，水稻、小麥重在提升品質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，玉米重在集成配套、主攻單產(chǎn)，大豆重在多措并舉、挖掘潛力，因地制宜發(fā)展馬鈴薯、雜糧雜豆等品種，根據(jù)市場需求優(yōu)產(chǎn)穩(wěn)供。鼓勵各地因地制宜開發(fā)利用優(yōu)勢資源，加快構(gòu)建多元化食物供給體系。
二是開拓糧食品質(zhì)提升新空間。強(qiáng)化以種業(yè)為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，深入實(shí)施種業(yè)振興行動，加強(qiáng)種質(zhì)資源保護(hù)利用，推進(jìn)種質(zhì)資源交流共享，實(shí)施育種聯(lián)合攻關(guān)，選育高油高產(chǎn)大豆、耐鹽堿作物等品種，加強(qiáng)現(xiàn)代化育制種基地建設(shè)，健全重大品種支撐推廣體系和種源應(yīng)急保障體系，助推糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
三是進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)對外合作。提高糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控能力，增強(qiáng)國內(nèi)國際兩個市場兩種資源聯(lián)動效應(yīng)。完善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警體系，嚴(yán)厲打擊農(nóng)產(chǎn)品走私等違法行為。實(shí)施農(nóng)業(yè)服務(wù)貿(mào)易促進(jìn)行動，鼓勵國內(nèi)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品參與國際競爭，推動農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級。深化“一帶一路”農(nóng)業(yè)合作，推進(jìn)糧食進(jìn)口來源地多元化。
四是扎實(shí)推進(jìn)新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動。落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入力度，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，完善建設(shè)驗(yàn)收管護(hù)機(jī)制，逐步把具備條件的永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。健全耕地輪作休耕制度，深入實(shí)施耕地有機(jī)質(zhì)提升行動，加強(qiáng)黑土地保護(hù)利用和退化耕地治理。強(qiáng)化種業(yè)創(chuàng)新和優(yōu)良品種選育推廣，集成配套推廣重大增產(chǎn)技術(shù)。大力實(shí)施糧食單產(chǎn)提升行動，聚焦玉米、水稻、小麥、大豆、油菜五大作物，進(jìn)一步推動良田良種良機(jī)良法綜合集成，充分發(fā)揮各項(xiàng)技術(shù)的乘數(shù)效應(yīng)。
五是切實(shí)提高糧食主產(chǎn)區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，強(qiáng)化氣象為農(nóng)服務(wù)，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)，建好用好區(qū)域農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)中心等力量。加強(qiáng)中小河流治理和大中型灌區(qū)建設(shè)改造，推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和溝渠整治，加強(qiáng)平原澇區(qū)治理，最大程度減輕災(zāi)害損失。
六是持續(xù)健全糧食生產(chǎn)支持政策體系。完善價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等政策，落實(shí)好稻谷、小麥最低收購價(jià)政策，完善玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼、稻谷補(bǔ)貼政策，穩(wěn)定耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策。創(chuàng)新糧食經(jīng)營增效方式，有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)，鼓勵各地積極探索糧食規(guī)模適度種植，健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。健全糧食主產(chǎn)區(qū)獎補(bǔ)激勵制度，加快啟動實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，加大對產(chǎn)糧大縣支持。落實(shí)降低產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)縣級保費(fèi)補(bǔ)貼承擔(dān)比例，妥善解決部分地區(qū)縣級配套難兌現(xiàn)等問題，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，推動真保實(shí)賠讓農(nóng)民受益。
責(zé)任編輯：經(jīng)濟(jì)研究處
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