摘要：本文在新時代背景下重新審視我國農(nóng)村土地問題，認為在堅持“三權分置”與依法延包制度的前提下，應積極把握歷史機遇，推動土地規(guī)模化經(jīng)營，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收。當前土地的社會保障功能已顯著弱化，國家社保體系與農(nóng)民收入結構的變化，使土地作為生產(chǎn)資料的經(jīng)濟功能愈發(fā)凸顯。制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵瓶頸在于“地塊過小”而非“經(jīng)營總面積不足”，實踐表明，土地集中連片經(jīng)營能有效提升產(chǎn)出效益。推進規(guī)?；療o需改變土地制度，但需依托兩項關鍵舉措：一是結合高標準農(nóng)田建設明確最小地塊標準；二是強化村級組織統(tǒng)籌協(xié)調作用，在尊重農(nóng)民意愿基礎上促進承包地集中整合，并通過流轉或合作經(jīng)營實現(xiàn)效益提升。這為突破當前農(nóng)業(yè)發(fā)展約束、夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化根基提供了務實可行的路徑指引。
關鍵詞：農(nóng)村土地；三權分置；土地規(guī)?；?；高標準農(nóng)田；農(nóng)民增收
我國的農(nóng)村土地問題，極為重要。改革開放以來，經(jīng)過了近半個世紀的改革發(fā)展，我國各個方面的客觀條件變化很大，需要重新審視我國的土地問題，以厘清認識，排除干擾，守正創(chuàng)新，在堅持“三權分置”、依法延包的前提下，利用好高標準農(nóng)田建設的契機，加強村集體的組織協(xié)調工作，推動土地規(guī)?；?jīng)營的步伐，實現(xiàn)科技農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)增產(chǎn)提質和農(nóng)民增收。
一、土地的社會保障功能日趨弱化
農(nóng)村土地的基本和一般性功能，是種莊稼，也就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。而在我國，除此之外，還有一項附加功能，這就是對農(nóng)民的兜底性社會保障。我國目前實行的農(nóng)村承包地“三權分置”制度，就是為了兼顧這兩項功能所作出的創(chuàng)新性農(nóng)地制度安排。
在改革開放以來的一段時期內，我國的農(nóng)村土地實行的是“兩權”制度，即集體所有權和農(nóng)戶承包經(jīng)營權。集體所有權，即土地公有制，是我國基本經(jīng)濟制度的要求和體現(xiàn)，也有利于土地用途管制；農(nóng)戶承包經(jīng)營權，包含承包權和經(jīng)營權，分別對應著土地的社會保障功能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。
在改革開放初期，沒有明確區(qū)分承包經(jīng)營權內含的兩種功能的必要性：承包經(jīng)營權在制度上是一體化的，在實際中也是一體化的，是“耕者有其田”，即土地的實際經(jīng)營者就是承包農(nóng)戶自身。在這種情況下，土地的兩種功能并無矛盾，相安無事。但是，后來出現(xiàn)了兩個方面的新變化：一是農(nóng)村外出務工人員日益增多，他們難以顧及承包土地的經(jīng)營；二是農(nóng)業(yè)機械化不斷發(fā)展，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員需要經(jīng)營更多的土地。這樣，從供求兩個方面，都出現(xiàn)了土地流轉的需要。但是，由于農(nóng)戶的承包經(jīng)營權是一體化的，很多外出務工農(nóng)民擔心土地一旦流轉了，將來就收不回來了，于是寧愿將土地粗放經(jīng)營甚至撂荒，也不愿意流轉出去。這樣，土地的社會保障功能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，就出現(xiàn)了矛盾。
農(nóng)村承包地的“三權分置”正是在這樣的背景下出臺的。2016年中辦、國辦《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，正式提出“落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權”。實際上，就是在法律文件中保留“承包經(jīng)營權”表述不變的同時，將其明確拆分為承包權和經(jīng)營權。承包權屬于原始承包農(nóng)戶，不能流轉，發(fā)揮社會保障功能。承包農(nóng)戶依法獲得國家頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》。無論土地經(jīng)營權如何流轉，這個證都保留在原始承包農(nóng)戶手中，別人拿去了也無效。這類似于房屋出租中的房產(chǎn)證，無論房屋怎樣出租，房產(chǎn)證都一直保留在房主手上。而土地經(jīng)營權，則可以流轉。農(nóng)村承包地的“三權分置”安排，既有利于解除進城務工農(nóng)民的后顧之憂，也有利于促進土地流轉，擴大經(jīng)營規(guī)模。
毫無疑問，在改革開放之初以及后來相當長時間內，我國農(nóng)村土地對農(nóng)民的托底性保障作用非常重要，尤其是對避免出現(xiàn)發(fā)展中國家普遍存在的城市“貧民窟”現(xiàn)象，功不可沒。但是，隨著各個方面情況的巨大變化，進入新時代后，我國農(nóng)村土地在社會保障方面的實際意義，日益降低和弱化，現(xiàn)在已經(jīng)很微弱了，主要是心理意義。清醒地認識到這一點，并沒有任何否定現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的含義，而是避免陷于習慣性思維，導致脫離實際的誤判和決策失誤。
這些重要的新變化很多，其中最主要的是以下兩點：
第一，農(nóng)民收入中，種植業(yè)收入比例已經(jīng)變得很小，已經(jīng)遠遠不能滿足普通農(nóng)民現(xiàn)在的生活需要。我國農(nóng)民人均可支配收入中，在1998—2024年間，經(jīng)營凈收入從68%降低到35%，農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入比例為23%左右，其中，大田種植業(yè)占比僅約12%。而非農(nóng)業(yè)收入，包括工資性收入（42%）、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入（12%）和轉移凈收入（21%），合計占比已經(jīng)高達75%左右。
第二，農(nóng)民最低生活保障制度，從無到有，并且保障水平不斷提高。2024年，全國農(nóng)民平均最低生活保障水平為每人每月594元，全年為7128元，已經(jīng)超過了全國多地承包土地的可能收益。按照華北地區(qū)人均土地面積和種糧畝均收入情況，農(nóng)戶每年人均收入約為1200元，平均每月只有100元。
如果說上個世紀80年代、90年代，農(nóng)民工在城里失業(yè)后返鄉(xiāng)，靠經(jīng)營自家承包地還可以勉強滿足基本溫飽，現(xiàn)在已經(jīng)沒有任何可能。
二、土地適度規(guī)模是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎
土地適度規(guī)模是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎。規(guī)模化不等于現(xiàn)代化，但狹小的經(jīng)營規(guī)模一定不是現(xiàn)代化。因為沒有規(guī)?；?，就難以有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的應用。
對于不同產(chǎn)業(yè)、不同產(chǎn)品來說，適度規(guī)模的具體標準是很不相同的。從理論上講，適度規(guī)模可以定義為：所有現(xiàn)有先進技術都可以得到最佳經(jīng)濟利用的最小規(guī)模。
對于種植業(yè)來說，如何衡量經(jīng)營規(guī)模，國際上通常的做法，是以一個農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位（通常是家庭農(nóng)場）所經(jīng)營的土地面積作為標準。對于歐美國家來說，這應該是沒有問題的，因為，他們的農(nóng)場規(guī)模通常較大，并且所經(jīng)營的土地是集中連片的。長期以來，我國的學者和決策者也采用這種辦法，這實際上是有偏差的。最主要的原因，是在絕大多數(shù)地方（除了東北和西北地區(qū)），即便農(nóng)戶（包括種糧“大戶”）的經(jīng)營總面積可能不算小，但這個總面積是有很多個小地塊組成的，每個地塊的規(guī)模很小。
經(jīng)營總面積的大小，影響到購買生產(chǎn)資料和出售產(chǎn)品方面的經(jīng)濟效益；而地塊的大小，則是影響到生產(chǎn)技術應用方面的技術效益和經(jīng)濟效益。在我國，地塊過小，是一個很普遍很突出的問題。表1展示了一個案例的情況。無論是散戶還是大戶，在耕種收生產(chǎn)環(huán)節(jié)，都是通過委托社會化服務組織完成的；而在種子選擇、追肥、灌溉、打藥等方面，農(nóng)戶自己負責。
在華北平原、長江中下游平原等很多地方，土地在地理上是集中連片的，但是在經(jīng)營上仍然是非常分散的，尤其是按照地塊大小看。
農(nóng)業(yè)社會化服務或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務，是我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的一個特色。同改革開放初期的一家一戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式比較，這是一個很大的進步，其降低了農(nóng)業(yè)耕種收作業(yè)成本，大大減少了農(nóng)業(yè)勞動力需求，顯著提升了生產(chǎn)效率。但是，農(nóng)業(yè)社會化服務無法替代真正的經(jīng)營規(guī)?；??？梢哉f，在很大程度上，土地規(guī)?；?jīng)Q定了社會化服務水平。
三、土地規(guī)?；恍枰淖兺恋刂贫?/span>
加快我國土地經(jīng)營規(guī)?；?，不需要對現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策規(guī)定作出任何改變；但是要在一些具體的政策落實和工作層面進行完善，并作具體的推進。
現(xiàn)有的農(nóng)村土地政策，最核心的是“三權分置”和二輪延包。要堅定地堅持“三權分置”政策，切實做到“落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權”。要做好二輪延包工作，基本原則很明確，只要依照《農(nóng)村土地承包法》相關規(guī)定執(zhí)行即可；在具體方法上，只要把農(nóng)戶手中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證上的有效期，再延長三十年即可。任何違背農(nóng)民意愿改變農(nóng)民手中現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權證的做法，都是違法，都是瞎折騰。任何土地承包權的調整，只能是增量調節(jié)，即：只有在那些有新增土地的村，只有對那些新增的土地，才能對新增人口的農(nóng)戶增加承包土地。在現(xiàn)實中，有新增土地的村非常之少；這樣的村新增土地數(shù)量也非常之少。
在促進土地規(guī)?；矫?，要努力做好兩個方面的具體工作。
第一，利用高標準農(nóng)田建設的有利契機，實現(xiàn)適度規(guī)模化。各不同類型地區(qū)，應提出明確的最小地塊規(guī)模要求，以適應于現(xiàn)代化作業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術推廣。現(xiàn)在，對高標準農(nóng)田建設的標準要求很多，但是對地塊的具體大小，卻沒有明確要求；而地塊的大小，是大田種植現(xiàn)代化的最基本、最關鍵要素。
第二，加強村級組織的協(xié)調推動工作，在農(nóng)民自愿基礎上，加快適度規(guī)?；Ｈ绻麤]有村級組織的支持協(xié)調，僅僅靠農(nóng)戶之間的自由協(xié)商和市場機制的推動，我國土地規(guī)?；倪M程將極為緩慢。例如，在曲周縣的情況下，要建一個百畝大小的地塊，需要把40~50戶農(nóng)民的承包地塊集中起來。沒有集體經(jīng)濟組織的協(xié)調工作，是做不到的。村集體可以動員組織農(nóng)戶，按照土地集中連片的基本要求進行落實。農(nóng)戶按照承包土地面積的多少，在大田中占相應的股份，取得相應的經(jīng)營收入。
連片集中后形成的大田，可以由集體組織流轉出去，農(nóng)戶獲得流轉費收入；或者，同一個大田地塊的農(nóng)民組成合作社，合作社自己經(jīng)營，或者實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務，農(nóng)戶按照股份分紅。
如前所述，現(xiàn)在，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的社會保障意義（自己生產(chǎn)糧食自給自足）已經(jīng)變得非常微弱，土地已經(jīng)成為農(nóng)民獲取收入的生產(chǎn)資料，農(nóng)民應該很愿意接受適度規(guī)模化的安排。因為，變大田后，無論最后是流轉出去還是實行合作社經(jīng)營，都能夠為農(nóng)民帶來更多更省心的收益。
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